Wien (PK) – Am 1. September treten das neue
Informationsfreiheitsgesetz und
begleitende Verfassungsbestimmungen in Kraft. Öffentliche Stellen
sind damit in Kürze verpflichtet, Informationen von allgemeinem
Interesse von sich aus zu veröffentlichen. Gleichzeitig wird die
Amtsverschwiegenheit aus der Verfassung gestrichen und Bürgerinnen
und Bürger ein Recht auf Information eingeräumt. Nur in ganz
bestimmten Fällen können Auskünfte verweigert werden, etwa wenn diese
die öffentliche Ordnung und Sicherheit gefährden würden oder dies zur
Abwehr eines erheblichen wirtschaftlichen oder finanziellen Schadens
geboten ist. Auch Rechte Dritter wie der Datenschutz und das
Urheberrecht sind zu beachten. Ebenso bleiben Dokumente, die der
Vorbereitung einer Entscheidung dienen, vertraulich. Österreich
schließt damit zu internationalen Standards auf, allerdings wird wohl
erst die Praxis zeigen, inwieweit es tatsächlich zum erwarteten
Transparenzschub kommen wird.
Der Weg zur Informationsfreiheit war jedenfalls ein steiniger.
Zwar wurde schon im Bundesministeriengesetz 1986 gesetzlich
festgeschrieben, dass es auch zu den Aufgaben der Ministerien gehört,
Auskünfte zu erteilen. Und knappe zwei Jahre später, 1988, wurde
diese Auskunftspflicht mit dem vom Nationalrat einstimmig
beschlossenen Auskunftspflichtgesetz und dem Auskunftspflicht-
Grundsatzgesetz auf sämtliche Bereiche der öffentlichen Verwaltung
ausgedehnt. Allerdings blieb gleichzeitig die Amtsverschwiegenheit –
als Schranke für Auskünfte – weiterhin in der Verfassung verankert.
Vom gläsernen Staat, wie er etwa in Schweden seit weit mehr als
hundert Jahre gang und gäbe ist, blieb Österreich meilenweit
entfernt.
Selbst als Deutschland im Jahr 2005 ein
Informationsfreiheitsgesetz verabschiedete – das allerdings keine
aktive Informationspflicht enthielt und von NGOs in weiterer Folge
wegen mangelnder Effektivität kritisiert wurde -, kam in Österreich
keine rechte politische Debatte in Gang. Obwohl die Rufe nach mehr
staatlicher Transparenz auch hierzulande lauter wurden. So forderte
der Presseclub Concordia etwa im November 2010 ein Recht der Medien
auf Zugang zu amtlichen Unterlagen und ein
Informationsfreiheitsgesetz ein. Vereinzelte politische Vorstöße –
etwa von der damaligen Justizministerin Claudia Bandion-Ortner und
der SPÖ im Februar 2011 – verpufften jedoch meist rasch. Mit der
Folge, dass Österreich beim ersten „Right to Information Ranking“ –
einer von der spanischen Organisation „Access Info Europe“ gemeinsam
mit dem kanadischen „Centre for Law and Democracy“ durchgeführten
Studie – den letzten Platz von 89 untersuchten Ländern belegte, wie
„Die Presse“ im Juni 2012 berichtete. Erst um den Jahreswechsel
2012/2013 nahm die Debatte an Fahrt auf. Und es sollte noch bis zum
Februar 2024 dauern, bis das Aus für das Amtsgeheimnis vom Parlament
endgültig besiegelt wurde.
Das Amt, das geheimnisvolle Wesen
Aber warum ist der österreichische Staat so verschwiegen?
Vielleicht hilft hier ein kurzer Blick in die Geschichte, der auch
zeigt, dass das Amtsgeheimnis auch in der Vergangenheit nicht
unumstritten war. Das Amtsgeheimnis – genaugenommen handelt es sich
um die Amtsverschwiegenheit – ist ein Erbe der österreichischen
Verwaltung, das bis ins 18. Jahrhundert zurückreicht. Ein früher
Versuch seiner Festschreibung findet sich in einem „Handschreiben“
von Kaiser Franz I. vom 22. Jänner 1793. Darin befiehlt der Kaiser
dem ungarischen Hofkanzler Karl Graf Palffy, dem ihm unterstehenden
Behördenpersonal die „Verschwiegenheit im Zusammenhang mit
Amtsgeschäften“ einzuschärfen.
Diese „Verschwiegenheit im Zusammenhang mit Amtsgeschäften“ wurde
zum festen Bestandteil des Berufsethos des österreichischen
Beamtentums. Das Amtsgeheimnis umgab das Wirken der Bürokratie mit
einer Aura der Unzugänglichkeit, die schon im 19. Jahrhundert Kritik
auf sich zog. Als „eines der mächtigsten Mittel des Bureaukratismus“
bezeichnete 1874 ein anonymer Autor „das sogenannte Amtsgeheimniß“ in
der Fachzeitschrift „Sprechsaal des Beamtentages, Organ für die
Vertretung der Interessen der Beamten und geistigen Arbeiter“.
In seinen Anmerkungen zur „Staatsbeamten-Pragmatik“, also dem
damaligen Beamtendienstrecht, bezeichnete der Autor das Amtsgeheimnis
als einen „sehr dehnbaren, deshalb jedes Mißbrauches fähigen Begriff“
und eine „Erbschaft aus dem Polizeistaate“. Der Verfasser war nur
bereit, ein „Staatsgeheimnis“ anzuerkennen, „d.i. ein solches, dessen
Veröffentlichung der Sicherheit oder Wohlfahrt des Staates
nachtheilig sein könnte“. Für ein Amtsgeheimnis sei in einer
verfassungsmäßigen Ordnung hingegen kein Platz. „Warum soll dem
Staatsbürger, welcher zur Erhaltung der vollziehenden Organe direct
und indirect beiträgt, geheim bleiben, wie seine Angelegenheiten bei
den Aemtern und Behörden behandelt werden?“ fragte der Kritiker.
Die österreichische Politik blieb davon aber offenbar
unbeeindruckt. 1925 wurde die Amtsverschwiegenheit formal in die
österreichische Bundesverfassung aufgenommen. Ein Zusatz zu
Verfassungsartikel 20 verpflichtete die Volksbeauftragten und die
ihnen nachgeordneten Organe „soweit gesetzlich nicht anders bestimmt
ist, zur Verschwiegenheit über alle ihnen ausschließlich aus ihrer
amtlichen Tätigkeit bekanntgewordenen Tatsachen“, wenn „deren
Geheimhaltung im Interesse einer Gebietskörperschaft oder der
Parteien geboten ist (Amtsverschwiegenheit).“ Eine ähnliche
Bestimmung – bezogen auf alle Organe der Bundes-, Landes- und
Gemeindeverwaltung und andere Körperschaften öffentlichen Rechts –
findet nach wie vor in der Bundesverfassung, wird nun mit 1.
September aber Geschichte sein.
Öffentlicher Druck steigt
Dass um den Jahreswechsel 2012/13 Schwung in die Debatte über die
Abschaffung der Amtsverschwiegenheit kam, war insbesondere
zivilgesellschaftlichem Engagement sowie Journalist:innen zu
verdanken, die sich über mangelnde Auskunftsbereitschaft von
staatlichen Stellen und Behörden beklagten. Schon im Juni 2011 hatte
etwa der ehemalige Journalist Josef Barth damit begonnen, auf
Amtsgeheimis.at Fälle von Auskunftsverweigerungen zu dokumentieren.
Ein Austausch auf Twitter Ende November 2012 über den vergeblichen
Versuch von Falter-Chefredakteur Florian Klenk, Einsicht in die
Spesen der österreichischen Abgeordneten zu bekommen, mündete
schließlich in die Kampagne Transparenzgesetz.at zur Abschaffung des
Amtsgeheimnisses, die sich für ein Informationsfreiheitsgesetz stark
machte und auch in der Politik auf großen Widerhall stieß.
Die erste Partei, die auf den Zug aufsprang, waren die Grünen.
Deren damaliger Justizsprecher Albert Steinhauser kündigte am 25.
Jänner 2013, also noch vor dem eigentlichen Start der Kampagne, einen
Gesetzentwurf für ein Informationsfreiheitsgesetz an, wobei dessen
Eckpunkte – umfassende Veröffentlichungspflichten für staatliche
Stellen, verbunden mit einer gewissen Auskunftspflicht – dem zwölf
Jahre später beschlossenen Gesetzespaket bereits sehr nahe kamen.
Rund drei Wochen danach, am 12. Februar, gab der damalige
Kanzleramtsminister Josef Ostermayer bekannt, dass er den
Verfassungsdienst bereits beauftragt habe, konkrete Vorschläge
auszuarbeiten. Auch der damalige Integrationsstaatsekretär Sebastian
Kurz, die SPÖ und das BZÖ machten sich für einen „gläsernen Staat“
stark. Am 4. März legte die SPÖ erste Pläne vor, wobei es zwischen
den damaligen Regierungsparteien SPÖ und ÖVP zu einigem Hick-Hack
kam.
Schließlich blieb bis zum Ende der auslaufenden Legislaturperiode
ein Entschließungsantrag der Grünen die einzige parlamentarische
Initiative. Und das, was Grünen-Justizsprecher Steinhauser bei seiner
Pressekonferenz im Jänner zum Informationsfreiheitsgesetz gesagt
hatte, erwies sich als treffende Prophezeiung. „Es wird ein langer
Weg, aber wir werden ihn zu Ende gehen, das garantiere ich“, wird er
von der APA zitiert.
Erster Anlauf der Regierungsparteien
Dabei schien es zunächst, als gelange man schon in der
darauffolgenden Legislaturperiode ins Ziel. Bereits bei der
konstituierenden Sitzung des neu gewählten Nationalrats Ende Oktober
2013 brachten NEOS und Grüne – getrennte – Gesetzesanträge ein. Im
März 2014 schickte die rot-schwarze Regierung eine Verfassungsnovelle
in Begutachtung, im Dezember 2014 langte ein entsprechender
Gesetzentwurf im Parlament ein. Die Beratungen im
Verfassungsausschuss wurden Ende Jänner 2015 aufgenommen. Danach
spießte es sich allerdings, wie die Parlamentskorrespondenz am 1.
Juli im Zuge einer weiteren Sitzung des Verfassungsausschusses
berichtete. Zum einen war die Regierung bemüht, auch die Länder mit
ins Boot zu holen, was Zeit in Anspruch nahm, zum anderen beharrte
die Opposition auf die Einrichtung eines Informationsbeauftragten, um
Bürger:innen einen einfachen Zugang zu den gewünschten Informationen
zu garantieren. Gleichzeitig zeigten sich aber alle Fraktionen
bestrebt, die Verhandlungen fortzusetzen zu rasch zu einer Einigung
zu kommen.
Ein nächster großer Schritt wurde ein halbes Jahr später, im
November 2015, gesetzt. Der Verfassungsausschuss schickte ein von SPÖ
und ÖVP ergänzend zur Verfassungsnovelle ausgearbeitetes
Ausführungsgesetz, das sogenannte Informationsfreiheitsgesetz, in
Begutachtung. Die Verhandlungen zogen sich allerdings weiter in die
Länge. Am 5. Oktober 2016 – mittlerweile hatte Thomas Drozda Josef
Ostermayer als Kanzleramtsminister abgelöst – fand schließlich ein
Expertenhearing im Ausschuss statt, zu dem mit Josef Barth auch ein
Vertreter des Forums Informationsfreiheit eingeladen worden war. Eine
Annäherung der Standpunkte zeichnete sich allerdings auch dabei nicht
ab, letztlich landeten die Verfassungsnovelle und das
Informationsfreiheitsgesetz nach dreieinhalbjährigen Verhandlungen in
der Schublade.
Verantwortlich dafür machte Drozda insbesondere die ÖVP, wie er
bei einer Ausschussdebatte über die beiden Anträge der Grünen und der
NEOS im Juni 2017 erklärte. ÖVP-Verfassungssprecher Wolfgang Gerstl
verwies demgegenüber darauf, dass es einfach nicht gelungen sei, die
notwendige Verfassungsmehrheit für einzelne Gesetzesbestimmungen zu
finden.
Ein paar Jahre Stillstand
Danach war ein paar Jahre Stillstand zu verzeichnen. Weder die
türkis-blaue Koalition unter dem mittlerweile zum Bundeskanzler
aufgestiegenen Sebastian Kurz noch die Übergangsregierung unter
Bundeskanzlerin Brigitte Bierlein wurden initiativ, um das
Amtsgeheimnis aus der Verfassung zu verbannen. Gleichzeitig verliefen
Vorstöße der Liste JETZT , der SPÖ und der NEOS im Sand. Man werde
sich in der nächsten Gesetzgebungsperiode ernsthaft mit der Frage
auseinandersetzen, kündigten ÖVP und FPÖ bei einer Debatte über die
Oppositionsanträge an, bevor die Beratungen wieder einmal vertagt
wurden.
Kleiner Zwischenschritt
Auch mit dem Antritt der türkis-grünen Regierung tat sich vorerst
nur wenig, sieht man von Gesetzesanträgen der SPÖ und der NEOS ab,
die gleich zu Beginn der 27. Gesetzgebungsperiode eingebracht worden
waren. Die nunmehr für Verfassungsfragen zuständige Ministerin
Karoline Edtstadler schickte im Februar 2021 zwar einen Entwurf für
ein Informationsfreiheitsgesetz in Begutachtung, es dauerte aber
zweieinhalb Jahre, bis zum Oktober 2023, bis sich die Koalition auf
eine gemeinsame Regierungsvorlage verständigen konnte. 189
Stellungnahmen waren zum Ministerialentwurf abgegeben worden.
Immerhin hatten sich die Parlamentsparteien – mit Ausnahme der FPÖ –
inzwischen im Zuge der Beratungen über ein strengeres Parteiengesetz
auf einen kleinen Zwischenschritt geeinigt. Seit 1. Jänner 2023 sind
Bund, Länder und Gemeinden grundsätzlich verpflichtet, Studien,
Gutachten und Umfragen, die sie in Auftrag gegeben haben, samt Kosten
zu veröffentlichen, sofern keine Geheimhaltung aus besonderen Gründen
geboten ist.
Das Finale
Mit dem Einlangen der Regierungsvorlage im Parlament ging es dann
aber plötzlich schnell. Nachdem sich ÖVP und Grüne mit der SPÖ
einigen konnten, war die notwendige Zweidrittelmehrheit für das
Gesetzespaket sichergestellt. Große Änderungen am Entwurf wurden
nicht mehr vorgenommen, die SPÖ konnte aber eine Erweiterung des
parlamentarischen Interpellationsrechts sowie Verbesserungen für
Medien und andere „public watchdogs“ hineinreklamieren. Zudem wurden
in Reaktion auf ein Mitte Jänner 2024 abgehaltenes Expertenhearing
einzelne Bestimmungen noch nachgeschärft und insbesondere die
Erläuterungen präzisiert. Am 22. Jänner gab der Verfassungsausschuss
schließlich grünes Licht, am 31. Jänner wurde das Paket im Plenum von
ÖVP, SPÖ und Grünen beschlossen. Am 15. Februar folgte der Sanktus
des Bundesrats.
Von einem „Meilenstein“ und einem „historischen Moment“ sprachen
ÖVP, SPÖ und Grüne bei der Debatte im Nationalrat. Sie erwarten sich
vom Informationsfreiheitsgesetz einen Paradigmenwechsel. 1925 sei die
Amtsverschwiegenheit in die Verfassung geschrieben worden, 100 Jahre
später werde sie nun wieder gestrichen, hielt etwa ÖVP-
Verfassungssprecher Wolfgang Gerstl fest. Es sei jetzt Schluss mit
„Geheimniskrämerei“, sekundierte Grünen-Klubchefin Sigrid Maurer. Für
die SPÖ sprach Verfassungssprecher Jörg Leichtfried von „einem guten
Kompromiss“, auch wenn das Gesetz „nicht perfekt“ sei, wie er meinte.
Kritik kam hingegen von FPÖ und NEOS: Sie bemängelten unter anderem
die vorgesehene Ausnahmeregelung für Gemeinden unter 5.000
Einwohner:innen von der proaktiven Informationspflicht. Zudem
äußerten die NEOS die Befürchtung, dass das
Informationsfreiheitsgesetz durch einfache Bundes- und Landesgesetze
ausgehebelt werden könnte.
Gesetzespaket tritt am 1. September in Kraft
Dass das Gesetz erst jetzt, mehr als eineinhalb Jahre nach der
Beschlussfassung, in Kraft tritt, liegt nicht zuletzt daran, dass die
Politik den öffentlichen Stellen und Behörden ausreichend Zeit zur
Vorbereitung geben wollte. Zudem mussten dutzende Materiengesetze an
die neue Verfassungslage angepasst werden. Eine entsprechende
Sammelnovelle hat der Nationalrat erst im Juli dieses Jahres
beschlossen. Dabei wurde unter anderem festgelegt, dass künftig alle
in der Transparenzdatenbank erfassten staatlichen Förderungen über
1.500 Ꞓ veröffentlicht werden, sofern sie nicht an Privatpersonen
gehen. An bestehende Verschwiegenheitspflichten – etwa von Ärzt:innen
und Rechtsanwält:innen – wird hingegen nicht gerüttelt.
Proaktiv veröffentlicht werden müssen ab 1. September nur neue
Daten, und zwar in einem zentralen Informationsregister (
www.data.gv.at ). Ältere Informationen müssen nicht nacherfasst
werden. Allerdings sind bei entsprechenden Anfragen von
Journalist:innen und Bürger:innen grundsätzlich Auskünfte binnen vier
Wochen zu erteilen. Das gilt auch für Gemeinden unter 5.000
Einwohner:innen, die von der proaktiven Veröffentlichungspflicht
ausgenommen sind. Nicht beantwortet werden müssen extrem zeitraubende
oder offensichtlich mutwillige Anfragen. Sind andere Personen
betroffen, sind sie nach Möglichkeit anzuhören, wobei die
Entscheidung über eine Informationserteilung im Sinne einer Abwägung
verschiedener Interessen letztlich bei der Behörde bzw. der
betroffenen Stelle liegt. Im Falle der Verweigerung einer Auskunft
steht den Anfragesteller:innen der Gang zum Verwaltungsgericht offen.
Auch eine Beschwerde beim Verfassungsgerichtshof (VfGH) wegen
Verletzung des verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechts auf
Zugang zu Information ist in letzter Konsequenz möglich. Besondere
Bestimmungen gelten für staatsnahe Unternehmen. (Schluss) gs/sox
HINWEIS: Auch das Parlament plant, über das bestehende
umfangreiche Informationsangebot hinaus zusätzliche Informationen
bereitzustellen. Darüber berichtet die Parlamentskorrespondenz
morgen.
